隨著化解隱性債務(wù)風(fēng)險方案落地,，中國首次將14.3萬億元地方政府隱性債務(wù)公之于眾,，并通過12萬億元化債新政,，使得此前地方政府隱性債務(wù),、法定債務(wù)“雙軌”管理轉(zhuǎn)向全部債務(wù)規(guī)范透明管理,。

由此，中國第一次公布了包含隱性債務(wù)在內(nèi)的政府全口徑債務(wù)數(shù)據(jù)，截至2023年底全國政府負(fù)債率為67.5%,。這一指標(biāo)明顯低于主要經(jīng)濟(jì)體,，中國仍有較大舉債空間。

多位財稅專家對第一財經(jīng)分析,，目前中國債務(wù)風(fēng)險安全可控,，且有較大舉債空間，未來一段時間財政逆周期調(diào)節(jié)力度也有望進(jìn)一步加大,，推動經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)向好,。隨著隱性債務(wù)透明化和適度加大舉債力度，有必要建立一套適合國情,、更為科學(xué)合理的債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo),，強(qiáng)化債務(wù)管理的同時，也釋放合理的舉債空間,。

放棄不科學(xué)的債務(wù)警戒線

財政部近日公布數(shù)據(jù)顯示,，截至2023年末，全國地方政府隱性債務(wù)余額14.3萬億元,?？紤]法定政府債務(wù)（即國債30萬億元、地方政府法定債務(wù)40.7萬億元）和隱性債務(wù)后,，中國政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元,，全國政府負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為67.5%。

政府負(fù)債率是一個常見的衡量債務(wù)風(fēng)險指標(biāo),，中國首次將14.3萬億元隱性債務(wù)納入,，使得政府負(fù)債率首次突破60%的所謂“警戒線”，那么目前67.5%的政府負(fù)債率水平究竟高不高,？答案是并不高,。

財政部部長藍(lán)佛安在近日全國人大常委會發(fā)布會上解釋，從國際比較看,，我國政府負(fù)債率顯著低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場國家,。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2023年末G20國家平均政府負(fù)債率118.2%,，其中：日本249.7%,、意大利134.6%、美國118.7%,、法國109.9%,、加拿大107.5%、英國100%,、巴西84.7%,、印度83%,、德國62.7%；G7國家平均政府負(fù)債率123.4%,。

不難發(fā)現(xiàn)，上述國家均突破了所謂的60%負(fù)債率警戒線,，包括一向以財政穩(wěn)健著稱的德國,。

長期關(guān)注地方債的對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授毛捷告訴第一財經(jīng)，60%的負(fù)債率警戒線來自于1991年的歐盟條約（又稱馬斯特里赫特條約）,。這是為了防止歐盟成員國財政狀況惡化,，成員國之間協(xié)商的一個內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，該指標(biāo)設(shè)計更多地是參考主權(quán)國家對外負(fù)債情況,。但事實上后來很多歐盟成員國突破這一所謂60%負(fù)債率警戒線,。

“不同于歐盟，中國政府負(fù)債主要是內(nèi)債,，因此無論從理論還是實踐來看,，都沒必要固守60%的所謂負(fù)債率警戒線。而應(yīng)該根據(jù)中國實際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及需要,、償債能力等,，來設(shè)定一個符合國情的債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)。”毛捷說,。

藍(lán)佛安認(rèn)為,，從舉債用途看，我國地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn),。我國地方政府債務(wù)主要用于資本性支出,，支持建設(shè)了一大批交通、水利,、能源等項目,，很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，既為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐,，也是償債資金的重要來源,。因此總的看，中國政府還有較大舉債空間,。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng),，世界進(jìn)入百年未有之大變局，這也意味著內(nèi)部外部風(fēng)險挑戰(zhàn)和不確定性明顯上升,。而發(fā)源于上世紀(jì)90年代歐盟內(nèi)部的所謂60%負(fù)債率警戒線,、3%赤字率警戒線，就需要因時因勢變化,。如果固守這一并不科學(xué)合理的所謂警戒線,，會導(dǎo)致財政支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策力度不足、不及時，反而可能導(dǎo)致更大風(fēng)險,，進(jìn)一步推高負(fù)債率,。事實上歐盟已經(jīng)不受上述警戒線約束，而日本負(fù)債率（約250%）遠(yuǎn)超60%所謂警戒線也沒有發(fā)生債務(wù)問題,。因此中國有必要對過去相關(guān)理論體系和認(rèn)知進(jìn)行調(diào)整,。

隨著12萬億元化債政策推出，以及財政支持房地產(chǎn)穩(wěn)定,、補(bǔ)充國有大型商業(yè)銀行資本等增量政策加快推出,，四季度財政加大逆周期調(diào)節(jié)力度，以助推今年經(jīng)濟(jì)完成5%左右增長目標(biāo),。

藍(lán)佛安表示,，明年將結(jié)合明年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，實施更加給力的財政政策,，比如積極利用可提升的赤字空間,，擴(kuò)大專項債券發(fā)行規(guī)模等。

“中國是公有制國家,，政府有更多的資產(chǎn),、資源，而目前的中國利率水平比較低,，且政府舉債基本都是內(nèi)債,，這都意味著中國有更大的舉債空間。”羅志恒說,。

上表為近年地方政府負(fù)債率,、債務(wù)率，來自《財政監(jiān)督》地方政府債務(wù)風(fēng)險：評價,、預(yù)警及防控一文,，下同

研究多元科學(xué)新指標(biāo)體系

由此，為推動經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)向好,，在中國仍有較大舉債空間的情況下,，未來政府舉債規(guī)模適度增加，中國政府負(fù)債率可能進(jìn)一步提高,。那么,，新形勢下該如何構(gòu)建一套適合中國國情的債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)，變得尤為重要,。

羅志恒認(rèn)為,，衡量債務(wù)風(fēng)險需要一套多元、包容的指標(biāo)體系,。顯然政府負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）和債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財力）依然是重要指標(biāo),，但政府債務(wù)付息率（債務(wù)利息支出/財政支出）也是一個非常重要的指標(biāo),，如果付息率指標(biāo)偏低，那么負(fù)債率指標(biāo)可以階段性高一些,。

“政府債務(wù)付息率不僅取決于債務(wù)規(guī)模,，還跟金融貨幣政策環(huán)境有關(guān)。如果貨幣政策與財政政策協(xié)同,，利率較低,，那么債務(wù)利息相對較低，政府能夠足額償還,，就沒有多大債務(wù)風(fēng)險。”羅志恒說,。

羅志恒表示,，衡量債務(wù)風(fēng)險，除了要看負(fù)債,，也要看其對應(yīng)的資產(chǎn),，因此資產(chǎn)負(fù)債率也是衡量債務(wù)風(fēng)險的重要指標(biāo)，它比政府負(fù)債率,、債務(wù)率更為精準(zhǔn),。因為后面兩個指標(biāo)對應(yīng)的GDP和政府綜合財力是每年不斷變化的，而債務(wù)余額并非在一年全部償還,，而是在到期年限中逐步償還,，且可以借新還舊。只要債務(wù)到期年限足夠長,，付息率足夠低,，政府償債就沒有多大問題。

近日公開的《國務(wù)院關(guān)于2023年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》顯示,，截至2023年底,，僅全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額64.2萬億元、負(fù)債總額12.8萬億元,、凈資產(chǎn)51.4萬億元,。這還不包括龐大的企業(yè)國有資產(chǎn)和金融國有資產(chǎn)。

此前在地方政府債務(wù)風(fēng)險衡量方面,，（顯性）債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)多采用地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/地方綜合財力）,，警戒線多采用是100%~120%。

毛捷表示,，如何確定一個合理的地方債務(wù)率指標(biāo)還需研究,，設(shè)計更為精細(xì)。因為此前統(tǒng)計地方債務(wù)率時,，沒有將隱性債務(wù)納入其中,。另外,，目前地方償債八成以上是通過借新還舊，并沒有用過多自有財力去直接償債,。地方自有財力中相當(dāng)大部分拿去用于“三保”（?；久裆⒈９べY,、保運轉(zhuǎn)）,，并不能全部拿來償債。而近些年隨著土地出讓收入大幅下滑,，地方綜合財力明顯下滑,，被動推高了政府債務(wù)率，一定程度上高估了債務(wù)風(fēng)險,。

“隨著大規(guī)模地方政府隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù),，有必要研究一套評估地方債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)體系，強(qiáng)化地方債務(wù)管理,，控制一些地方違規(guī)舉債沖動,，防范道德風(fēng)險。”毛捷說,。

中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng),，60%政府負(fù)債的警戒線只是歐盟國家的一個參考指標(biāo)，其他國家應(yīng)該根據(jù)自己國情確定一套科學(xué)合理的指標(biāo),。此前財政系統(tǒng)內(nèi)部有衡量地方債務(wù)率的一個紅線指標(biāo),，大概是300%左右。

此前有省份發(fā)文明確,，對于政府債務(wù)率超過警戒線（300%）或者出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險事件的地區(qū),，要合理控制政府投資強(qiáng)度，嚴(yán)格防范政府債務(wù)風(fēng)險,，除國家和該省份明確要求建設(shè)的項目以及應(yīng)急搶險救災(zāi)項目外,，下一年度不得新開工政府投資項目，確有必要開工建設(shè)的項目要報上一級政府同意,。

東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經(jīng),，從強(qiáng)化政府債務(wù)管理、特別是地方政府債務(wù)管理的角度出發(fā),，在本輪化債之后,，可能還需要繼續(xù)設(shè)定或重置政府債務(wù)警戒線。建議未來新的政府負(fù)債率警戒線在100%至120%之間,。

他解釋,，一方面，根據(jù)IMF數(shù)據(jù),，到2024年底全球公共債務(wù)將達(dá)到100萬億美元,，與全球GDP之比為93%,；另一方面，2023年末代表全球主要經(jīng)濟(jì)體的G20國家平均政府負(fù)債率118.2%,?？紤]到中國是G20成員，人均GDP與全球平均水平接近,，因此判斷未來我國政府負(fù)債率警戒線將在100%至120%之間,。考慮到中國政府債務(wù)絕大部分是內(nèi)債,，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于穩(wěn)定較快水平,，這一政府負(fù)債率警戒線能夠保障政府債務(wù)的可持續(xù)性。

王青表示,，本次化債之后,，地方政府債務(wù)率仍將是控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的一個關(guān)鍵指標(biāo)?；诨瘋鶐淼牡胤秸@性債務(wù)大幅增加，以及考慮未來一段時間地方政府綜合財力走勢,，預(yù)計新的地方政府債務(wù)率警戒線可能上調(diào)至190%~200%左右,，較現(xiàn)有的120%的水平有較大幅度提高，也會高于IMF給出的90%~150%的參考區(qū)間,。

上圖為近年地方政府還本付息情況

“鑒于我國地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn),，包括交通、水利,、能源等項目,，而這些資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益，因此不宜將我國地方政府債務(wù)率水平與IMF設(shè)定的參考區(qū)間直接簡單比較,。”王青說,。

他表示，盡管接下來政府負(fù)債率和地方政府債務(wù)率警戒線都會上調(diào),，但這主要是由地方政府隱性債務(wù)“由隱變顯”驅(qū)動,，并非政府實際債務(wù)規(guī)模增大所致，因此不代表我國財政或政府債務(wù)可持續(xù)性發(fā)生變化,。

王青稱,，考慮到我國經(jīng)濟(jì)仍有巨大發(fā)展?jié)摿ΓY(jié)合當(dāng)前形勢,，未來一段時間有效控制政府債務(wù)風(fēng)險,，關(guān)鍵還是保持經(jīng)濟(jì)處于5.0%左右的中高速增長水平。這意味著與控制政府債務(wù)規(guī)模相比,，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對防范政府債務(wù)風(fēng)險的意義更為重要,。

中國城投五十人論壇秘書長胡恒松告訴第一財經(jīng),，控制政府債務(wù)率肯定是必要的，須防止債務(wù)率過高,，陷入債務(wù)發(fā)展陷阱,。但是因為未來經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展是復(fù)雜多變的，而且我國政府債務(wù)率總體不高,，因此暫時沒有必要設(shè)立警戒線,。但是需要根據(jù)最新修訂的《監(jiān)督法》，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告政府債務(wù)管理情況,，確保政府債務(wù)公開化,、透明化，這將有效遏制政府過度舉債沖動,，防止政府債務(wù)規(guī)模無序擴(kuò)張,。