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中國仍有較大舉債空間,!專家熱議適合國情的“警戒線”

第一財經(jīng) 2024-11-12 13:17:58 聽新聞

作者:陳益刊    責(zé)編:秦新安

盡管接下來政府負(fù)債率會上調(diào),,但不代表財政或政府債務(wù)可持續(xù)性發(fā)生變化

隨著化解隱性債務(wù)風(fēng)險方案落地,,中國首次將14.3萬億元地方政府隱性債務(wù)公之于眾,,并通過12萬億元化債新政,,使得此前地方政府隱性債務(wù),、法定債務(wù)“雙軌”管理轉(zhuǎn)向全部債務(wù)規(guī)范透明管理,。

由此,中國第一次公布了包含隱性債務(wù)在內(nèi)的政府全口徑債務(wù)數(shù)據(jù),截至2023年底全國政府負(fù)債率為67.5%,。這一指標(biāo)明顯低于主要經(jīng)濟(jì)體,,中國仍有較大舉債空間。

多位財稅專家對第一財經(jīng)分析,,目前中國債務(wù)風(fēng)險安全可控,,且有較大舉債空間,未來一段時間財政逆周期調(diào)節(jié)力度也有望進(jìn)一步加大,,推動經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)向好,。隨著隱性債務(wù)透明化和適度加大舉債力度,有必要建立一套適合國情,、更為科學(xué)合理的債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo),,強(qiáng)化債務(wù)管理的同時,也釋放合理的舉債空間,。

放棄不科學(xué)的債務(wù)警戒線

財政部近日公布數(shù)據(jù)顯示,,截至2023年末,全國地方政府隱性債務(wù)余額14.3萬億元,??紤]法定政府債務(wù)(即國債30萬億元、地方政府法定債務(wù)40.7萬億元)和隱性債務(wù)后,,中國政府全口徑債務(wù)總額為85萬億元,,全國政府負(fù)債率(債務(wù)余額/GDP)為67.5%。

政府負(fù)債率是一個常見的衡量債務(wù)風(fēng)險指標(biāo),,中國首次將14.3萬億元隱性債務(wù)納入,,使得政府負(fù)債率首次突破60%的所謂“警戒線”,那么目前67.5%的政府負(fù)債率水平究竟高不高,?答案是并不高,。

財政部部長藍(lán)佛安在近日全國人大常委會發(fā)布會上解釋,從國際比較看,,我國政府負(fù)債率顯著低于主要經(jīng)濟(jì)體和新興市場國家,。根據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計數(shù)據(jù),2023年末G20國家平均政府負(fù)債率118.2%,,其中:日本249.7%,、意大利134.6%、美國118.7%,、法國109.9%,、加拿大107.5%、英國100%,、巴西84.7%,、印度83%,、德國62.7%;G7國家平均政府負(fù)債率123.4%,。

不難發(fā)現(xiàn),上述國家均突破了所謂的60%負(fù)債率警戒線,,包括一向以財政穩(wěn)健著稱的德國,。

長期關(guān)注地方債的對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授毛捷告訴第一財經(jīng),60%的負(fù)債率警戒線來自于1991年的歐盟條約(又稱馬斯特里赫特條約),。這是為了防止歐盟成員國財政狀況惡化,,成員國之間協(xié)商的一個內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn),該指標(biāo)設(shè)計更多地是參考主權(quán)國家對外負(fù)債情況,。但事實上后來很多歐盟成員國突破這一所謂60%負(fù)債率警戒線,。

“不同于歐盟,中國政府負(fù)債主要是內(nèi)債,,因此無論從理論還是實踐來看,,都沒必要固守60%的所謂負(fù)債率警戒線。而應(yīng)該根據(jù)中國實際經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及需要,、償債能力等,,來設(shè)定一個符合國情的債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)。”毛捷說,。

藍(lán)佛安認(rèn)為,,從舉債用途看,我國地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn),。我國地方政府債務(wù)主要用于資本性支出,,支持建設(shè)了一大批交通、水利,、能源等項目,,很多資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益,既為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐,,也是償債資金的重要來源,。因此總的看,中國政府還有較大舉債空間,。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒告訴第一財經(jīng),,世界進(jìn)入百年未有之大變局,這也意味著內(nèi)部外部風(fēng)險挑戰(zhàn)和不確定性明顯上升,。而發(fā)源于上世紀(jì)90年代歐盟內(nèi)部的所謂60%負(fù)債率警戒線,、3%赤字率警戒線,就需要因時因勢變化,。如果固守這一并不科學(xué)合理的所謂警戒線,,會導(dǎo)致財政支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策力度不足、不及時,反而可能導(dǎo)致更大風(fēng)險,,進(jìn)一步推高負(fù)債率,。事實上歐盟已經(jīng)不受上述警戒線約束,而日本負(fù)債率(約250%)遠(yuǎn)超60%所謂警戒線也沒有發(fā)生債務(wù)問題,。因此中國有必要對過去相關(guān)理論體系和認(rèn)知進(jìn)行調(diào)整,。

隨著12萬億元化債政策推出,以及財政支持房地產(chǎn)穩(wěn)定,、補(bǔ)充國有大型商業(yè)銀行資本等增量政策加快推出,,四季度財政加大逆周期調(diào)節(jié)力度,以助推今年經(jīng)濟(jì)完成5%左右增長目標(biāo),。

藍(lán)佛安表示,,明年將結(jié)合明年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo),實施更加給力的財政政策,,比如積極利用可提升的赤字空間,,擴(kuò)大專項債券發(fā)行規(guī)模等。

“中國是公有制國家,,政府有更多的資產(chǎn),、資源,而目前的中國利率水平比較低,,且政府舉債基本都是內(nèi)債,,這都意味著中國有更大的舉債空間。”羅志恒說,。

上表為近年地方政府負(fù)債率,、債務(wù)率,來自《財政監(jiān)督》地方政府債務(wù)風(fēng)險:評價,、預(yù)警及防控一文,,下同

研究多元科學(xué)新指標(biāo)體系

由此,為推動經(jīng)濟(jì)回穩(wěn)向好,,在中國仍有較大舉債空間的情況下,,未來政府舉債規(guī)模適度增加,中國政府負(fù)債率可能進(jìn)一步提高,。那么,,新形勢下該如何構(gòu)建一套適合中國國情的債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo),變得尤為重要,。

羅志恒認(rèn)為,,衡量債務(wù)風(fēng)險需要一套多元、包容的指標(biāo)體系,。顯然政府負(fù)債率(債務(wù)余額/GDP)和債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財力)依然是重要指標(biāo),,但政府債務(wù)付息率(債務(wù)利息支出/財政支出)也是一個非常重要的指標(biāo),,如果付息率指標(biāo)偏低,那么負(fù)債率指標(biāo)可以階段性高一些,。

“政府債務(wù)付息率不僅取決于債務(wù)規(guī)模,,還跟金融貨幣政策環(huán)境有關(guān)。如果貨幣政策與財政政策協(xié)同,,利率較低,,那么債務(wù)利息相對較低,政府能夠足額償還,,就沒有多大債務(wù)風(fēng)險。”羅志恒說,。

羅志恒表示,,衡量債務(wù)風(fēng)險,除了要看負(fù)債,,也要看其對應(yīng)的資產(chǎn),,因此資產(chǎn)負(fù)債率也是衡量債務(wù)風(fēng)險的重要指標(biāo),它比政府負(fù)債率,、債務(wù)率更為精準(zhǔn),。因為后面兩個指標(biāo)對應(yīng)的GDP和政府綜合財力是每年不斷變化的,而債務(wù)余額并非在一年全部償還,,而是在到期年限中逐步償還,,且可以借新還舊。只要債務(wù)到期年限足夠長,,付息率足夠低,,政府償債就沒有多大問題。

近日公開的《國務(wù)院關(guān)于2023年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報告》顯示,,截至2023年底,,僅全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額64.2萬億元、負(fù)債總額12.8萬億元,、凈資產(chǎn)51.4萬億元,。這還不包括龐大的企業(yè)國有資產(chǎn)和金融國有資產(chǎn)。

此前在地方政府債務(wù)風(fēng)險衡量方面,,(顯性)債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)多采用地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/地方綜合財力),,警戒線多采用是100%~120%。

毛捷表示,,如何確定一個合理的地方債務(wù)率指標(biāo)還需研究,,設(shè)計更為精細(xì)。因為此前統(tǒng)計地方債務(wù)率時,,沒有將隱性債務(wù)納入其中,。另外,,目前地方償債八成以上是通過借新還舊,并沒有用過多自有財力去直接償債,。地方自有財力中相當(dāng)大部分拿去用于“三保”(?;久裆⒈9べY,、保運轉(zhuǎn)),,并不能全部拿來償債。而近些年隨著土地出讓收入大幅下滑,,地方綜合財力明顯下滑,,被動推高了政府債務(wù)率,一定程度上高估了債務(wù)風(fēng)險,。

“隨著大規(guī)模地方政府隱性債務(wù)置換為顯性債務(wù),,有必要研究一套評估地方債務(wù)風(fēng)險的指標(biāo)體系,強(qiáng)化地方債務(wù)管理,,控制一些地方違規(guī)舉債沖動,,防范道德風(fēng)險。”毛捷說,。

中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng),,60%政府負(fù)債的警戒線只是歐盟國家的一個參考指標(biāo),其他國家應(yīng)該根據(jù)自己國情確定一套科學(xué)合理的指標(biāo),。此前財政系統(tǒng)內(nèi)部有衡量地方債務(wù)率的一個紅線指標(biāo),,大概是300%左右。

此前有省份發(fā)文明確,,對于政府債務(wù)率超過警戒線(300%)或者出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險事件的地區(qū),,要合理控制政府投資強(qiáng)度,嚴(yán)格防范政府債務(wù)風(fēng)險,,除國家和該省份明確要求建設(shè)的項目以及應(yīng)急搶險救災(zāi)項目外,,下一年度不得新開工政府投資項目,確有必要開工建設(shè)的項目要報上一級政府同意,。

東方金誠首席宏觀分析師王青告訴第一財經(jīng),,從強(qiáng)化政府債務(wù)管理、特別是地方政府債務(wù)管理的角度出發(fā),,在本輪化債之后,,可能還需要繼續(xù)設(shè)定或重置政府債務(wù)警戒線。建議未來新的政府負(fù)債率警戒線在100%至120%之間,。

他解釋,,一方面,根據(jù)IMF數(shù)據(jù),,到2024年底全球公共債務(wù)將達(dá)到100萬億美元,,與全球GDP之比為93%,;另一方面,2023年末代表全球主要經(jīng)濟(jì)體的G20國家平均政府負(fù)債率118.2%,??紤]到中國是G20成員,人均GDP與全球平均水平接近,,因此判斷未來我國政府負(fù)債率警戒線將在100%至120%之間,。考慮到中國政府債務(wù)絕大部分是內(nèi)債,,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于穩(wěn)定較快水平,,這一政府負(fù)債率警戒線能夠保障政府債務(wù)的可持續(xù)性。

王青表示,,本次化債之后,,地方政府債務(wù)率仍將是控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的一個關(guān)鍵指標(biāo)?;诨瘋鶐淼牡胤秸@性債務(wù)大幅增加,以及考慮未來一段時間地方政府綜合財力走勢,,預(yù)計新的地方政府債務(wù)率警戒線可能上調(diào)至190%~200%左右,,較現(xiàn)有的120%的水平有較大幅度提高,也會高于IMF給出的90%~150%的參考區(qū)間,。

上圖為近年地方政府還本付息情況

“鑒于我國地方政府債務(wù)形成了大量有效資產(chǎn),,包括交通、水利,、能源等項目,,而這些資產(chǎn)正在產(chǎn)生持續(xù)性收益,因此不宜將我國地方政府債務(wù)率水平與IMF設(shè)定的參考區(qū)間直接簡單比較,。”王青說,。

他表示,盡管接下來政府負(fù)債率和地方政府債務(wù)率警戒線都會上調(diào),,但這主要是由地方政府隱性債務(wù)“由隱變顯”驅(qū)動,,并非政府實際債務(wù)規(guī)模增大所致,因此不代表我國財政或政府債務(wù)可持續(xù)性發(fā)生變化,。

王青稱,,考慮到我國經(jīng)濟(jì)仍有巨大發(fā)展?jié)摿ΓY(jié)合當(dāng)前形勢,,未來一段時間有效控制政府債務(wù)風(fēng)險,,關(guān)鍵還是保持經(jīng)濟(jì)處于5.0%左右的中高速增長水平。這意味著與控制政府債務(wù)規(guī)模相比,,經(jīng)濟(jì)發(fā)展對防范政府債務(wù)風(fēng)險的意義更為重要,。

中國城投五十人論壇秘書長胡恒松告訴第一財經(jīng),,控制政府債務(wù)率肯定是必要的,須防止債務(wù)率過高,,陷入債務(wù)發(fā)展陷阱,。但是因為未來經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展是復(fù)雜多變的,而且我國政府債務(wù)率總體不高,,因此暫時沒有必要設(shè)立警戒線,。但是需要根據(jù)最新修訂的《監(jiān)督法》,國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告政府債務(wù)管理情況,,確保政府債務(wù)公開化,、透明化,這將有效遏制政府過度舉債沖動,,防止政府債務(wù)規(guī)模無序擴(kuò)張,。

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